案例篇

我国医疗器械研发生产企业的法规管理体系建设

深圳迈瑞生物医疗电子股份有限公司  谭传斌 [1]

[1]深圳迈瑞生物医疗电子股份有限公司技术法规专家

【摘要】随着国家进行的经济结构调整，医疗器械已经是重要的政策扶持和发展产业，从国家层面陆续出台了若干重大医疗器械战略性的要求，各级部门开展了大规模医疗器械法规制修订工作，目前已逐步形成适应医疗器械行业发展的医疗器械监管新法规体系，对整个行业的健康发展将产生深远影响。本文从医疗器械生产企业的视角，研究医疗器械监管新法规体系的主要变化，就医疗器械生产企业如何适应新的监管法规要求，并建立符合自身要求的法规管理体系相关建议。

【关键词】监管新法规 生产企业  法规体系  医疗器械

医疗器械产业被誉为21世纪朝阳产业，是典型的高科技高附加值的行业，是跨医学、人体工程学、生物学、电子、机械和化学等多许可的高技术产业。作为我国近几年发展最快的行业，医疗器械年均增速已连续多年在20%以上，远远高于国民经济的平均增长水平。随着国家对于医疗器械产业大力支持和鼓励，近三年来各类相应的政策与法规也密集出台，意味着当前医疗器械的行业门槛越来越高。从修订所需的时间上看，我们不难感受到从国家层面上对医疗器械行业的重视，对医疗器械监管内容和方式的不断调整和完善，对行业现状和发展目标相适应的监管方式的不断探索和努力。这场大规模的法规巨变和制度更新将带给医疗器械行业什么影响？相关企业应该如何去应对此次变更的浪潮？本文将从医疗器械研发生产企业的视角对这一问题进行探讨。          

一、 变更浪潮中的主要医疗器械新法规

（一）国家新政

2017 年，十九大报告提出人民健康是民族昌盛和国家富强的重要标志，健康中国战略升级，医药行业新政密集出台，中国医疗器械行业发展环境向着健康良性的方向大步发展。

1、监管新政

2017-2018 年中国出台的监管新政，一改过去静态监管为动态监管，注重用互联网、大数据等提升监管效能，行业监管持续向更加合法化、合规化、人性化的监管方向发展。

表1 2017年-2018年医疗器械主要监管新政

2、创新新政

2017 年，除保证医疗器械的安全和质量外，国家在深化医改的同时继续加大对医疗器械创新的支持，促进医疗器械产业结构调整和技术创新，提高产业竞争力。

表2 2017年-2018年医疗器械主要创新新政

二、医疗器械监管新法规体系对研发生产型企业监管要求的变化

医疗器械政策法规目前正处于变动期，并呈现出明显的严厉趋势。我们可以从公开的资讯中系统的梳理2017年度原国家食品药品监督管理总局（CFDA）有关医疗器械监管的情况，这些情况可以有助医疗器械研发生产企业较为概要的了解当前医疗器械监管的尺度和维度，有助于医疗器械研发生产企业合规性布局与规划。

（一）医疗器械生产质量管理规范的实施全面落地

从2000年在医疗器械监管法规中引入质量管理体系的概念，到2011 年试行版的《医疗器械生产质量管理规范》对质量管理体系逐步推进，直到2014 年《医疗器械监管条例》修订实施后，医疗器械生产质量管理规范强制推行，明确了质量管理体系要求是医疗器械监管法规中的总要求，直至法律地位的确定，经历了15 年的历程，一个以《医疗器械生产质量管理规范》为核心，以有关附录无菌医疗器械、附录植入性医疗器械、附录体外诊断试剂和附录定制式义齿为补充，以相关指南性文件为配套的有中国特色的医疗器械质量管理规范体系已经初步形成，如（图1）所示。在未来医疗器械监管中和产业的发展过程中，质量管理体系的要求是监管法规的一个最基础的核心。

《医疗器械生产质量管理规范》（64号公告）及附录是我国医疗器械监管中以法规形式规定的质量管理体系的具体要求。它奠定了医疗器械生命周期全过程监管的基础。其内容涵盖机构与人员、厂房与设施、设备、文件管理、设计开发、采购、生产管理、质量控制、销售和售后服务、不合格品控制、不良事件监测、分析和改进等质量管理体系全过程。截至2018年1月1日，我国已基本实现对第二、三类医疗器械生产质量管理规范检查全面展开和部分第一类医疗器械生产企业规范检查的覆盖。

1、医疗器械飞行检查力度进一步加大

2017年度原国家食品药品监督管理总局以高风险产品为重点，飞行检查了医疗器械生产企业76家、医疗器械经营企业31家，检查数量比2016年度分别增长接近50%、100%。在这些检查中有着令行业震惊的结果：责令停产整改生产企业20家、经营企业4家；责令限期整改生产企业39家、经营企业25家。在地方监管层面，27个省（区、市）飞行检查医疗器械生产企业645家，限期整改414家，停产整改100家；30个省（区、市）飞行检查医疗器械生产企业2205家，限期整改917家，注销经营许可证和取消备案凭证739个。2017年度医疗器械飞行检查结果均在监管机构官网刊登，他山之石可以攻玉，对飞行检查结果进行剖析，医疗器械研发和生产企业可未雨绸缪提前应对。

2、医疗器械抽检和产品召回力度显著提升

2017年度，原国家食品药品监督管理总局利用年度计划抽检、风险监测抽检和应急抽检等手段进一步加强医疗器械的抽检工作。2017年共计抽检63个品种3515批次产品，风险监测161批。加大国抽质量公告力度，2017年全年发布29期《国家医疗器械质量公告》。医疗器械生产研发企业可以以此为鉴，强调企业内部质量意识的有效落地。

国家食品药品监督管理总局发布公告称，自2016年12月13日至 2017年12月15日，共有169家企业撤回261个医疗器械注册申请项目。其中，42家企业撤回105个体外诊断试剂注册申请项目，127家企业撤回156个其他医疗器械注册申请项目。医疗器械研发生产企业可以从监管机构官网获悉召回的详细信息，从而推动企业主体责任和法律责任的落实。

三、医疗器械监管新法规体系对研发生产型企业的影响和挑战

我国医疗器械监管新的法规体系基本建成（如图2），中国医疗器械行业随之将产生巨大变化。

对于医疗器械研发和生产企业而言，当前的《药品医疗器械飞行检查办法》、《医疗器械不良事件监测和再评价管理办法》《医疗器械召回管理办法》、《医疗器械生产企业分类分级监督管理规定》、《医疗器械生产质量管理规范》、《生产质量管理规范附录无菌医疗器械》、《生产质量管理规范附录植入医疗器械》和《国家重点监管医疗器械目录》等规章或是征求意见稿，均是需要重点研究和关注的法规对象。

当前的医疗器械法规监管体系体现了十大监管原则，分别是：全程监管的原则、分级监管的原则、风险分类的原则、安全有效节约原则、鼓励创新的原则、简化许可的原则、科学规范的原则、诚信自律的原则、监管明责的原则、违法严处的原则。

四、医疗器械研发生产企业在新法规环境下法规体系建设

我国医疗器械监管的主体主要是各级食药监部门，对医疗器械实行全过程监管。除此以外，卫生行政部门、工商行政部门、物价部门、质监部门、知识产权及公安部门，也参与监管。因此，对于医疗器械研发生产企业而言，时刻密切关注医疗器械监管环境的变化是必修课之一，要在企业内部建立与监管相适应的法规体系建设。医疗器械生产企业质量管理体系运行的好坏，直接取决于企业领导层的法规意识和人力资源的配置情况，领导层法规意识淡薄、全员参与程度不高仍是较为普遍的现象。不少企业管理者仍然存在将符合法规要求作为企业最高目标这一认识误区，而没有树立正确的质量意识和责任意识。因此，需要监管部门加强对各类企业相关人员（管理层、质量、注册、技术、检验）法规责任意识宣贯和要求，实现企业从要我学到我要学的意识转变。

（一）对医疗器械新法规体系的学习再学习，有效建立合规平台

从企业发展战略高度加强新法规的学习和理解，持续跟踪医疗器械监管政策法规制定及修订动态，分析法规变动对企业研发、注册、生产、经营等方面影响，并据此调整企业发展战略。加强对全员尤其是管理层的培训，结合不同类别产品生产运营实际，深入理解法规的要求，找出不符合新法规的风险点，逐一研究制定改进措施，指定专人负责落实，通过内部审核等方式确保尽快符合法规要求。企业可结
合自身产品特点及条件深入研究政策，争取抓住新的发展机遇，节省市场准入时间、精力和费用投入，争取获得市场先机。这一点上，我们可以借鉴美国RAPS有关医疗器械法规战略事务的模型。

（二）健全质量管理体系，注重全生命周期管理
    医疗器械研发生产企业应健全质量管理体系要求，并贯穿全生命周期管理意识。

一是要明确建立健全质量管理体系不仅是应对监管部门检查的需要，更是医疗器械产品质量及安全的保障。医疗器械是一种特殊的商品，作为救死扶伤的工具，其质量好坏直接关系到人民的身体健康，所以医疗器械生产企业必须坚持“质量第一”的方针，加强质量管理，建立有效的质量管理体系，从根本上保证产品质量，提供社会效益和经济效益。

二是加强质量管理，不仅要注重硬件建设，还要强化管理制度及队伍建设等软件建设。任何质量管理体系（QMS）的组成部分均可粗略地分为两大类，即硬件类和软件类。无疑，硬件，包括人力资源和物质资源（厂房、设施、设备等），是产品和服务实现和质量管理体系有效运行的必要条件和物质基础。但是仅仅具备了硬件，如果缺少充分而完善的软件系统（包括人员的能力和意识、各种文件和记录等）的支持，仍不能保证质量管理体系的有效运转。对医疗器械的生产来讲，要生产出安全、有效，合乎质量标准要求的产品，就必须建立一个以硬件为基础，以文件系统为支撑，以人员为保证，软硬件充分、协调、有机运转的质量体系。

三是要根据新版《医疗器械生产质量管理规范》加强自查，确保在规定时限内按新规范要求组织生产。加强从设计开发、生产、贮存、经销、安装、维护到使用的全生命周期质量控制。
    （三）强化重点质量风险环节控制
    首先要准确识别重点质量风险环节，查找分析企业实际生产运营与最新法规要求之间的差距，研究制定标准化操作流程，细化相关工作指南，提出切实可行的整改措施，持续改进。在生产环节，要严把生产过程质量控制关键点，按照《医疗器械生产企业供应商审核指南》的要求，根据产品的风险程度制定、落实对供应商严格审核的制度；确保生产严格遵循经注册批准的产品技术要求；产品放行必须按照相关程序，满足放行条件和检验规程的要求。
    （四）积极参与法规制定和修订
    近年来，我国食品药品监督管理机构更加注重社会共治，尤其是在行业自律，技术支撑，国际交流等领域注重发挥中外行业协会的作用，认真倾听行业呼声。因此，企业应积极参与行业协会的工作，尤其是法规、标准、指南的讨论、制定及意见反馈，通过会议、论坛、活动等多种方式加强与政府及协会的沟通与协调，共同促进医疗器械行业的健康发展。笔者也推介目前行业内相对成熟、影响力广泛的几个平台和协会组织载体：医疗器械监督管理国际会议（CIMDR）、中国医疗器械行业协会产品合规从业人员执业培训与交流专业委员会

（五）积极应对政策环境的变化

由于企业内、外部环境的变化，导至企业质量管理体系波动，几年前通过了监管部门质量管理规范检查，隔几年后问题又新政不少。因此医疗器械企业需进行持续动态的合规应对。在企业产品注册时检查质量管理体系以具体产品为对象，而在企业的日常运营中应关注企业质量管理体系的整体运行和质量管理能力的提升，牢记医疗器械质量管理体系主体是医疗器械企业。

综上，用心多一点，问题少一点。国内医疗器械生产企业有必要把握机遇，结合各自医疗器械产品领域的特点，充分采用质量管理体系等质量工具，有效地提高企业的质量管理水平和法规体系建设，在国产中高端医疗器械市场占有一席之地。本文建议：

（一）重点关注质量管理体系中的设计开发过程，特别是关注设计开发的输出环节中的专利发明和知识产权的内容，严格规范落实对设计开发输出的评审、文件化和可追溯性；充分提高设计开发产品的质量和国产化；从人、机、料、发、环等多个方面开展控制。同时，充分地深化知识产权综合管理，如：激励创新，强化产权保护，促进产权运用。

（二）全面实施“0287标准+医疗器械《规范》规范”战略，探索建立“医疗器械法规+风险管理”的产业标准，推广示范0287标准认证等模式，着力打造高质量的医疗器械产品和标准化体系。

（三）全面推动医疗器械生产企业质量管理评估。

企业的发展应符合国家的产业的政策和导向，应该充分抓住机遇，扩大企业规模，形成自主知识产权和核心技术，提高品牌竞争力，提高国产医疗器械在国际市场竞争力。